Una de las discusiones que el país vivió en los últimos años en materia económica fue en torno al endeudamiento público. ¿La deuda que Moreno heredó fue de 60 mil millones de dólares? o ¿La deuda fue de 27 mil millones como el ex presidente Correa manifestó? O más precisamente ¿Existió o no “mesa servida”?
Lo primero que debemos de preguntarnos es ¿Qué entendemos por sector público? Lo segundo es ¿Qué entendemos por endeudamiento público ecuatoriano? Entender bien estas dos preguntas es clave para poder determinar ¿Cómo se debe de medir la deuda pública ecuatoriana?
La respuesta a la primera pregunta se responde entendiendo que existen distintos niveles de análisis dentro del sector público, conformado por la agrupación de distintas instituciones dentro del mismo. Está el análisis sobre el PGE (Presupuesto General del Estado), el SPNF (Sector Público No Financiero) y el SPT (Sector Público Total), cada uno de estos niveles del sector público comprende al nivel anterior como lo muestra la infografia 1.
Infografia 1.
La segunda pregunta se puede resolver como lo que el sector público debe a 1) el sector privado y 2) el sector externo, actores privados y públicos del extranjero. Nótese que cuando respondemos de esta forma, descartamos la posibilidad de que el sector público tenga deudas entre sí, porque entendemos que el sector público es UNO SOLO. Cuando el sector público se entiende como una sola unidad analítica, en cualquiera de los niveles del sector público PGE, SPNF y SPT; lo que se calcula es la DEUDA CONSOLIDADA.
Esto implica que no se toman en cuenta las deudas entre las distintas instituciones del sector público que componen cada nivel de análisis. Es así que si calculamos la deuda pública consolidada a nivel del SPNF, no se debe de tomar en cuenta deudas entre todos los actores que comprenden este nivel de análisis: gobierno central, GAD, Seguridad Social, Empresas Públicas. Si se escala al siguiente nivel de análisis del sector público, el SPT, debemos de descartar la deuda que las anteriores instituciones también tengan con las instituciones de carácter financiero público, Banco Central del Ecuador y banca pública, porque se entiende que estas componen un solo nivel analítico. Lo que se contabilizaría es la deuda con todos los entes exógenos a los distintos grupos dentro del sector público que lo componen.
La anterior es la justificación por la que el ex presidente Rafael Correa, señalaba que el nivel de endeudamiento público se consolida o se netea entre instituciones del Estado. Que contabilizar la deuda del gobierno central con la seguridad social o con el BCE, no es lo correcto porque es pasar dinero de un bolsillo a otro bolsillo, ya que ambas instituciones pertenecen al sector público. Y que si contabilizamos las deudas que existen dentro del sector público se estaría duplicando registros contables, distorsionando el análisis económico.
Para entenderlo mejor está el hecho de que en el sector privado también puede consolidarse la deuda. Por ejemplo, si tenemos un empresario que es dueño de una zapatería y una tienda de ropa; y queremos saber cuánto es la deuda que las empresas de ese empresario tienen, lo que contabilizamos es cuánto la zapatería y la tienda de ropa deben a otras empresas, clientes, proveedores y el sector financiero. Nótese que no contabilizamos cuánto la zapatería le debe a la tienda de ropa o viceversa, pese a que estas deudas si podrían existir. ¿Por qué no lo hacemos? Porque estaríamos inflando la deuda del empresario, a ese empresario no le interesa la deuda entre sus emprendimientos, le interesa lo que estas deben a otras instituciones. Lo que sus empresas se deben entre sí, no lo hacen más rico ni más pobre, es pasar dinero de un bolsillo al otro. No obstante de esto, también se puede llevar un registro contable de cuanto es la deuda entre la zapatería y la tienda de ropa, que si la sumamos estaríamos calculando la DEUDA AGREGADA.
Es así que es fácil determinar que para la deuda ecuatoriana de carácter público existe deuda consolidada y deuda agregada. Para medir la sostenibilidad de las finanzas públicas, la deuda que deberíamos de utilizar es la primera. La deuda consolidada es la medida económica de las obligaciones que el sector público ecuatoriano tiene con actores privados de carácter nacional y con entes extranjeros de carácter público o privado. Con este tipo de endeudamiento es que se determinaba el cumplimiento de la regla fiscal, la cual imponía un límite al endeudamiento público del 40% del PIB.
El concepto de consolidar la deuda lejos de ser un invento del correísmo, como ha determinado una parte de la opinión pública, es un concepto que se encuentra en los manuales de finanzas públicas del FMI, desde el año 2001. (Ver Infografia 2)
Infografia 2.
No obstante de que conceptualmente la deuda consolidada es la deuda correcta a calcular para evaluar la sostenibilidad de las finanzas públicas, cuando Lenin Moreno asumió la presidencia se cambió la legislación por medio de la “Ley de Fomento Productivo” y su reglamento para sustentar que la deuda pública era mayor y que “la mesa no estaba servida”. Es así que se empezó a calcular la deuda agregada e incluso se sumaron rubros adicionales que anteriormente no se consideraban como deuda puesto que eran pasivos de corto plazo (Infografia 3). En la contabilidad privada también se diferencia entre pasivos de corto plazo (a menos de un año) y largo plazo (con plazo mayor a un año).
Infografia 3.
Entender que en los últimos años se cambió la metodología de cómo calcular el límite de endeudamiento público es crucial. Primero, porque esto determina el tipo de política fiscal que se implementa. Si el endeudamiento entre instituciones públicas, empieza a contar como endeudamiento público el margen de endeudamiento es menor y la política fiscal se hace más restrictiva. Sería el equivalente a que la zapatería no le pueda prestar dinero a la tienda de ropa, o viceversa porque el propietario de ambas empresas así lo determina, pese a que económicamente si sería conveniente que existan este tipo de préstamos porque ambos se beneficiarían. Segundo, porque el análisis de las estadísticas económicas se tiene que hacer siguiendo una sola metodología, con una serie continua, es decir comparando peras con peras y manzana con manzanas; y no peras con manzanas. Esto último es que hizo Lenin Moreno para decir que “la mesa no estaba servida”.
Cuando se comparan peras con peras y manzanas con manzanas se determina que existen 3 series de datos que no son comparables entre sí y que deben ser analizadas por separado. 1) La serie de DEUDA AGREGADA con la vieja metodología que va de 1990 a marzo de 2019. 2) La serie de DEUDA CONSOLIDADA con la vieja metodología que va del año 2000 a mayo del 2017. Y 3) la serie de la nueva metodología que permite medir tanto deuda agregada como deuda consolidada.
La serie 1, deuda agregada a nivel del SPT, ver gráfico 1, evidencia que la deuda a diciembre de 2016 se situó en el 38.2% Este no es históricamente el nivel de endeudamiento más alto,1999 (85.5% del PIB), es un nivel cercano al de 2003. Esta gráfica también señala que ya en el gobierno de Lenin Moreno el endeudamiento continuó creciendo y llegó al 45.3% del PIB, un nivel equivalente al del año 2002. Es decir un nivel aún por debajo del de la década de los 90s.
Gráfico 1.
Puntualmente esta serie permite medir con exactitud cuánto creció el endeudamiento en los dos primeros años de gobierno de Lenin Moreno. De marzo de 2017, a marzo de 2019 hay un incremento de la deuda externa de 10.594 millones, el 7.4% del PIB. Una reducción de 2.485 millones en deuda interna, 3.4% del PIB; y finalmente un aumento de 8.108 millones como deuda agregada, el 4.0% del PIB. Ver infografia 4.
Infografia 4.
Dado que hasta antes de la Ley de Fomento productivo se media el endeudamiento con la deuda consolidada se puede utilizar la serie más larga de esta serie para determinar con qué nivel de endeudamiento público, consolidado a nivel de SPT, se entregó el gobierno. Ver Gráfico 2. Los datos señalan que la deuda a mayo del 2017 fue del 27.7% del PIB. Es decir bajo esta definición aún existía un amplio margen de maniobra para no superar la regla fiscal del 40% del PIB.
Gráfico 2.
Finalmente, con los boletines de endeudamiento público del ministerio de finanzas, se puede calcular una tercera serie para el periodo de enero de 2019 a mayo de 2020. En la cual se tiene tanto deuda consolidada como agregada para el SPT, ver gráfica 3. La cual señala que a nivel consolidado la deuda superó el 40% del PIB en el año 2020 y que el endeudamiento no ha parado de subir a lo largo de todo el periodo de gobierno de Lenin Moreno.
Gráfico 3.
Lamentablemente el Ministerio de Finanzas no ha actualizado la serie para toda la deuda con la nueva metodología, por lo que solo existe una serie comparable desde el año 2019. No obstante de ello, es claro que el mismo ministerio de economía y finanzas sigue calculando la deuda consolidada a nivel de SPT, de hecho también lo hace para el SPNF (Ver infografia 5) y para el PGE.
Infografia 5
De hecho en la Ley de Ordenamiento para las Finanzas Públicas, nuevamente se determinó que la deuda pública se debe de calcular el porcentaje de endeudamiento sobre el PIB, con deuda consolidada. La diferencia está en se estaría consolidando la deuda a nivel del SPNF y ya no a nivel del SPT, es decir no se consolida la deuda del sector público con las instituciones del sector público financiero: BCE y demás instituciones financieras de carácter público (Ver infografia 6).
Infografia 6
Es resumen, existen múltiples formas de medir la deuda, ver infografia 7. No obstante, para medir la sostenibilidad de las finanzas públicas lo más correcto es consolidar la deuda y no duplicar registros para determinado nivel analitico. Esto no implica que también por registros contables se debe de calcular también la deuda agregada para cada uno de los niveles del sector público. Es decir en nuestro ejemplo del empresario y sus empresas de zapatos y su tienda de ropa, es plausible que se lleven para un análisis netamente contable el registro de las deudas.
Infografia 7
Finalmente, es claro que la discusión de la deuda pública ecuatoriana se politizo innecesariamente con el fin de dar cabida al discurso de sí existió, o no, “mesa servida”. Superando el debate político, lo concreto es que a mayo de 2020, el Ministerio de Finanzas Públicas sí calcula la deuda consolidada y que la deuda jamás cifró en 60 mil millones de dólares, el presidente Lenin Moreno mintió. A mayo del 2020, la deuda pública consolidada es del 48,12% a nivel de SPNF y del 44,35% a nivel del SPT, que es la medición más amplia para el sector público.
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