De donde viene y hacia dónde va el panorama fiscal en Ecuador

Es evidente que con la llegada del presidente Rafael Correa la política fiscal cambio radicalmente en Ecuador, ha existido así un aumento del gasto público y una política que ha cambiado en dos periodos fácilmente identificables, el 2008 y luego a partir de 2013, estos dos cambios si bien comparten elementos que siguen una misma estrategia fiscal podrían tener resultados distintos ante panoramas económicos distintos en el momento en que son aplicadas. 

En 2008 existió un primer incremento del gasto público, pero hay que empezar por aclarar que este incremento usualmente es sobre-estimado, en dicho año el presupuesto general del Estado (PGE) paso del 24.5% del PIB a 35.6% del PIB, este incremento de 10.63% en el PIB es demasiado grande y realmente en una magnitud importante se explica por un cambio en el modo de contabilizar el presupuesto, pues a partir de 2008 se incorporó la cuenta de subsidios a los combustibles, gasto que siempre ha existido pero que no se lo tomaba en cuenta dentro de la contabilidad del PGE.

El cambio de contabilización del PGE obliga a que se deba hacer ciertas precisiones en el análisis de las cifras para homologar cuentas, lo ideal sería poder corregir el presupuesto de los años anteriores a 2008 y contabilizar dentro del presupuesto el rubro de la cuenta de derivados -subsidios a los combustibles-, pero dado la inexistencia de esta información la solución pasa por restar dentro del presupuesto esta cuenta de derivados de tal forma que se trabaje solo con los ingresos petroleros netos dentro del PGE de tal modo que al analizar el presupuesto se compare peras con peras y no peras con manzanas. 

Es así que el incremento del 10.63% del PIB del gasto fiscal en 2008 con respecto a 2007 no es tal, descontando la cuenta de derivados se tiene que el gasto fiscal total comparable durante el periodo en mención llega al 32.18% y no al 35.26% del PIB, así mismo se entendería que el gasto corriente es menor 20.84% y no 23.90% del PIB, por último otra cuenta que se ve afectada es la del ingreso petrolero que en realidad sería una cuenta de ingresos petroleros netos y que correspondería al 10.99% y no al 14.05% del PIB esto obviamente también repercute sobre los ingresos totales de tal modo que estos serían 32.66% y no 35.72% (Ver Cuadro 1).

Cuadro 1 (al dar clic se amplían las imágenes)

Como ya se mencionó el hecho de homologar la contabilidad es importante porque el análisis y la conclusión varia si se hacen estas salvedades o no, en los siguientes párrafos el análisis de los datos corresponde solo al de las cuentas homologadas (Ver Cuadro 2) y solo se retoma a un análisis comparado de datos con cuentas no homologadas hacia el final del documento con el fin de plantear algunos puntos importantes sobre el manejo de las cuentas fiscales.

Cuadro 2 (al dar clic se amplían las imágenes)

El análisis tendencial del gasto muestra evidentemente que existe un comportamiento al alza y que el protagonismo del Estado (Ver post anterior) es cada vez más visible como se muestra en la gráfica 1, siendo así que es notorio que tanto el gasto corriente como el gasto en inversión –GASTO K- van al alza siendo que este segundo ha tomado gran protagonismo y ya es muy superior al gasto de sueldos el cual también se ha elevado en proporción al PIB. 

Gráfico 1 (al dar clic se amplían las imagines)

Es entonces que 2008 es un año de quiebre en el gasto fiscal, hay un incremento del 7.57% del PIB. De este gasto la mayor parte corresponde a un aumento en el gasto de capital 4.65% del PIB mientras que el resto, 3.15% del PIB corresponde a un incremento del gasto corriente. En el gasto corriente se pueden identificar 4 rubros: intereses, compra de bienes y servicios, sueldos y otros. Mientras que por otra parte el gasto de capital es la inversión pública compuesta por: inversión de Gobierno Central, Empresas Públicas, Gobiernos Seccionales y otros. 

Es importante no estigmatizar ni al gasto corriente ni al gasto de capital, el gasto corriente puede ser tan productivo como el gasto en capital pues este engloba en una gran parte el gasto en Capital Humano (Salud y Educación ver post anterior) y el gasto en Seguridad Ciudadana y Jurídica, que son elementos claves en el desarrollo de toda sociedad, de hecho estos se consideran bienes públicos (Ver definición económica y no jurídica) y resulta poco probable que el sector privado tenga por si solo los incentivos para brindar la cantidad adecuada de estos servicios. 

Por otra parte, el gasto de capital representa la construcción de infraestructura productiva, este es un rol que no necesariamente debe de ser suministrado por el Estado, de hecho el mercado cuando existen los adecuados incentivos -regulación apropiada- puede ser socialmente más eficiente que el sector público en la realización de este gasto. También es cierto que el gasto en capital por parte del Estado puede ser importante en un momento dado del desarrollo histórico de una nación, pues es un hecho que se necesita gasto de capital para que el gasto corriente sea productivo, un ejemplo claro es que para que un médico (gasto corriente) sea productivo se necesita también tener una infraestructura hospitalaria adecuada (gasto de capital). 

Dado a lo anterior, cabría resaltar que lo que sí es importante es tener políticas de financiamiento adecuado para cada tipo de gasto, es así que el gasto corriente debe de financiarse con ingreso corriente, aquel ingreso que principalmente proviene de la recaudación tributaria. Por otra parte el gasto de capital debe de financiarse con ingresos no permanentes como recursos del petróleo y el endeudamiento público –si se cuentan con adecuadas tasas de interés y niveles de endeudamiento sostenibles-. 

Observando al cuadro 2, se puede apreciar que en 2008, pese a que el incremento del gasto fue elevado, el resultado fiscal no fue inadecuado pues existió un superávit fiscal global del 0.49% del PIB. Por otra parte, el balance entre gasto corriente / ingreso corriente no estuvo del todo desproporcionado 1.03 - resultados inferiores a 1 son más adecuados - y el balance entre gasto total e ingreso total fue de 0.99 – este es un indicador análogo al déficit fiscal global en donde valores menores a 1 generan ahorro fiscal y mayores a 1 es endeudamiento fiscal- 

Un indicador de eficacia fiscal es el balance a la inversión (mirar el cuadro 3) – relación entre ingreso no permanente (excedente petrolero neto y endeudamiento público) y el gasto en capital – valores menores a 1 indican que el ahorro público (tanto interno como externo) se está canalizando adecuadamente hacia la inversión y no se convierte en un ahorro ocioso - guardar la plata bajo el colchón en lugar de buscar su uso más eficiente-. Como se podría ver en el año 2005 y 2006 si se podría creer que existían ahorros ociosos por parte de la economía, lo cual se complementa con el hecho de que la inversión pública era de solo 4.41% del PIB, menor al gasto de salarios, esto podría explicar por qué el gobierno de Correa al asumir el poder en 2007 decide aumentar el gasto de inversión en 2007 y reforzar más aun su estrategia en 2008 cuando los excedentes petroleros fueron mayores y tuvo una menor restricción presupuestal. 

Cuadro 3 (al dar clic se amplían las imágenes)

Para el año 2009 año de la crisis externa -de hecho el periodo podría identificarse desde el tercer trimestre de 2008- existe una gran caída del precio de petróleo lo que se refleja en menores ingresos petroleros netos que disminuyen de 10.99% al 6.60% del PIB, ante este abrupto panorama es que la existencia de un déficit fiscal de 3.57% del PIB durante el 2009 estaba totalmente justificada y se enmarcaba dentro de una política fiscal contra cíclica -keynesiana- en la cual el objetivo se enmarco en no disminuir el gasto público y ahondar la crisis. De hecho en 2009 también se dio un evento sumamente importante y que las cifras suelen ocultar, en dicho año se re-negocio la deuda externa y se lograron reducciones sobre el capital de la deuda de al menos 5% del PIB de dicho entonces (ver post de un año atrás donde tambien se analiza el tema fiscal) por lo cual no se puede hablar propiamente de un aumento del endeudamiento en dicho periodo, el aumento de la deuda empieza a partir de 2010 y en 2013 se vuelve agresivo.

Ya analizando en retrospectiva la política fiscal fue muy eficiente y Ecuador fue uno de los países que más rápido salieron de la crisis, 2011 se llega al tope de la curva de crecimiento económico amparado también en un amplio excedente petrolero que permitía mayor gasto sin ninguna presión restrictiva. De hecho los resultados fueron tan buenos que para ese año el déficit fiscal prácticamente que se había eliminado. Para el año 2012 el resultado de la economía también se embarcó en un ambiente adecuado pero ya no tan favorable. 

Ya en 2013 es que se puede encontrar el segundo quiebre de la política fiscal, en este año el gobierno decide aumentar aún más el gasto público, pero ya para esta ocasión el método de financiación ya no es el ingreso petrolero neto que se ha reducido a 8.19% del PIB luego de haber llegado a su tope en 2011 representando el 12.62% del PIB, sino que la variable de ajuste empieza a ser el déficit fiscal elevándolo hasta 4.60% del PIB.

El resultado de 2014 es de esperarse será muy similar al de 2013, es decir un déficit fiscal de alrededor del 5% del PIB pero en un entorno macroeconómico distinto pues los precios del petróleo no han bajado drásticamente por lo cual no se entiende porque ejercer estas presiones fiscales tan altas sobre el deficit global, desbalance de 1.13 en el GT/IT –volver a ver el cuadro 2-. Cabe recalcar que el problema en si no sería el gasto corriente si se parte de que la homologación de cuentas contables -de la cual se hizo énfasis en el principio del texto- es correcta, sin embargo el problema está en que sí se contabiliza la cuenta de derivados de petróleo como gasto corriente el análisis de las cuentas fiscales recalcan que la calidad del gasto público y esa tendencia al alza podría ser perniciosa. 

Al mirar las cifras del presupuesto general del Estado (ver cuadro 4) ya contabilizando la cuenta de derivados de petróleo dentro de la misma como parte del gasto corriente, se obtiene que existen desbalances importantes entre el gasto corriente y el ingreso no petrolero de entre 1.13 y 1.33 -recordar que menor o cercano a 1 es lo adecuado- lo que deja grandes cuestionamientos sobre la relevancia de subsidiar ciertos combustibles pues hipotéticamente hablando sin subsidios a los combustibles no existiría ningún déficit o presión fiscal 

Cuadro 4 (al dar clic se amplían las imágenes)

Gráfico 2 (al dar clic se amplían las imágenes)

Una política económica correcta eliminaría el subsidio a la gasolina (ver post anterior) lamentablemente es ya conocido que políticamente eliminar este tipo de subsidios es un tema tabú. Cabe entonces señalar que ante un panorama distinto, tanto en el entorno tanto económico como político, es posible que las políticas fiscales que funcionaron en 2008 - 2012 ya no sean viables en 2014 y 2015, por cual si bien aún hay unos INGRESOS PETROLEROS elevados, la fuerte subida de los subsidios a los combustibles (Ver gráfica 2) pone en riesgo el panorama fiscal para los próximos años al presionar sobre los INGRESOS PETROLEROS NETOS que son finalmente los recursos que quedan para financiar inversión publica, el camino hasta el 2018 para equilibrar el déficit fiscal o hasta el 2017 para tener una matriz energética limpia del petróleo como lo manifestó el presidente Rafael Correa en el enlace 395 puede implicar un caminar por el filo de la navaja muy peligroso, sobre todo si no se logra convencer a los organismos de crédito internacional de que invertir en Ecuador es un buen negocio, afortunadamente o no, depende de cómo se quiera observar el panorama -mirar el vaso de agua medio lleno, o medio vacío- los informes del FMI sobre expectativas de crecimiento económico son “favorables” para Ecuador y proyectan un crecimiento del 4% para el próximo año. 

Anexo 

Libro de cuentas nacionales (dar clic) 

Fuente de información: Banco Central de Ecuador