#LeyFomentoProductivo el retorno del dogma neoliberal en materia macroeconómica

La mal llamada #LeyFomentoProductivo promovida por el presidente Lenín Moreno constituye el retorno del dogma neoliberal, en el cual solo el sector privado debe de invertir limitando el rol del sector público a un simple espectador de la economía. Esta propuesta de Ley contiene artículos que: 1) impiden que el ahorro interno de los ecuatorianos financie el propio desarrollo público de los ecuatorianos, lo que llevaría a tener una menor tasa de crecimiento de la economía en el mediano y largo plazo; y 2) limitaría el accionar de la política fiscal del país llevando a que Ecuador sea un país más vulnerable a las fluctuaciones del mercado internacional, anulando la posibilidad de aplicación de una política fiscal anticíclica, al limitar la inversión pública financiada con deuda. 

Con respecto al primer punto, el numeral 9 del artículo 37, que reforma el Código Monetario y Financiero, señala:

Agréguese como segundo inciso del Artículo 125 el siguiente texto: "Las entidades financieras públicas, con recursos de inversión doméstica, no podrán invertir en emisiones de entidades públicas"

Estos dos sutiles renglones y la disposición transitoria décimo quinta: 

“Las inversiones que las entidades financieras públicas hayan efectuado, con recursos de inversión doméstica, en emisiones de entidades públicas, se mantendrán sus condiciones hasta su vencimiento. Una vez producido el vencimiento y pago no podrá ser sujetos de renovación o canje.” 

Implican que el endeudamiento intra-estatal está prohibido por Ley.

Prohibir el endeudamiento intra-estatal implicaría que el BIESS (Banco del Instituto de la Seguridad Social) y otras instituciones financieras públicas no podrían comprar o renovar los títulos de bonos que han adquirido al Estado, que actualmente ascienden a alrededor de 13 mil millones de dólares. Para el BIESS esto resultaría perjudicial porque estas inversiones le generaban un rédito de alrededor del 7% anual en renta fija a la institución. Cabe recordar que antes de la creación del BIESS, los ahorros de la seguridad social se “invertían” en el Banco Central que principalmente colocaba los recursos en la banca extranjera y que a su vez compraba bonos del tesoro americano; finalmente obteniendo un interés menor al 1%, perjudicando así a los afiliados de la Seguridad Social. 

Ecuador no tiene un mercado de valores desarrollado, por lo que, prohibir que instituciones financieras públicas compren deuda del Estado implicaría restringir sus posibilidades de inversión. Particularmente, en los próximos años el BIESS tendría que encontrar cómo colocar más de 13 mil millones de dólares en inversiones que no constituyan emisiones de deuda de entidades públicas. Ante esta limitación, el BIESS ya no podría financiar al gobierno central, a los municipios, o al resto de la banca pública: BEDE, BanEcuador, CFN, etc.; instituciones que suelen financiar proyectos para el desarrollo público. En contrapartida debería de financiar a la banca privada, que a diferencia de la banca pública usualmente financia créditos de consumo, otra opción sería comprar bonos extranjeros, lo que implicaría una ingente cantidad de salida de dólares de la economía, financiando el desarrollo de gobiernos extranjeros en lugar del de los ecuatorianos. 

Por otra parte, el gobierno nacional también se vería seriamente afectado por esta nueva norma legal, pues parte importante de su financiamiento es endeudamiento interno vía deuda intra-estatal. Cortar esta fuente de financiamiento obligaría a que el gobierno tenga que remplazar los más de 13 mil millones de dólares, 13% del PIB, que actualmente está en posesión de instituciones financieras públicas con deuda a favor de bancos privados o bonos soberanos, es decir, deuda externa que presionará sobre la balanza de pagos. Es así que, la prohibición de tener deuda interna intra-estatal llevaría a que la economía reduzca su tasa de crecimiento al no optimizar el uso de los recursos internos y hacer al Estado más dependiente de la deuda externa. Se puede determinar que la incorporación de esta normativa solo beneficiaria a los banqueros locales y a los tenedores de deuda externa. 

Cortar el endeudamiento intra-estatal es una norma dogmática, que no tiene aplicación a nivel internacional. Por poner dos ejemplos: en Estados Unidos los excedentes de la Social Security se utilizan para financiar planes del gobierno no relacionados con la seguridad social vía el mecanismo de emisión de deuda intra-estatal (Ver Cuadro 1). Así mismo, en Chile el 85% de la deuda interna emitida por el gobierno nacional ha sido adquirida por los fondos de pensiones de dicho país, es así como se utiliza el ahorro de los chilenos para financiar el desarrollo público de los mismos chilenos. Se podría citar más ejemplos pero resultaría redundante. 

Cuadro 1. Wikipedia Social Security Trust Funds

En cuanto al segundo punto, los lineamientos dogmáticos de la mal llamada #LeyFomentoProductivo llevan a que se prohíba que el Presupuesto General del Estado (PGE) se apruebe con déficit primario, limitando el accionar para implementar una política fiscal anticíclica y tener una alta inversión pública; lo que haría al Ecuador más vulnerable a futuros shocks externos, como lo sería una caída del precio del petróleo o una apreciación de dólar. 

La aplicación de una política fiscal anticíclica como una herramienta de política económica es fundamental para el buen desempeño de la economía, más aún en una economía dolarizada en la cual la política monetaria fue anulada. La teoría económica establece que es adecuado que los países tengan déficit fiscal cuando el ciclo de la economía está a la baja puesto que de esta forma se inyecta liquidez en la economía, aminorando las recesiones. Mientras que, por otra parte, es adecuado tener resultados fiscales positivos cuando la economía va al alza, con el fin de no re-calentarla elevando la inflación. Pretender que la economía indefinidamente tenga superávit primario es dogmático, siendo que no se ajusta con la realidad, por lo cual, una regla de este tipo no genera ningún tipo de confianza en los agentes económicos al carecer de previsibilidad y credibilidad. 

Una política fiscal previsible y creíble es la que permite que los agentes económicos tengan pleno conocimiento de la política fiscal que está llevando a cabo el Estado en todo momento, en este sentido, si el ciclo de la economía viene a la baja resultaría más creíble presupuestar un déficit fiscal, que sería corregido en posteriores años, a un superávit que jamás existirá porque sería inconsistente con la ejecución del gasto. En esta misma línea, cabe mencionar que si bien muchos países tienen reglas fiscales para tratar de controlar el déficit y endeudamiento, también establecen cláusulas de escape que permiten que los estados presupuesten déficit si el ciclo de su economía lo demanda o si se dan catástrofes naturales (Ver Appendix 1. Escape Clauses: Country Examples). Por dar un ejemplo Chile que tiene una regla de balance estructural, ha tenido déficit primario durante los últimos tres años porque así lo determino su ciclo económico.

El inciso 5 del artículo 34, que modifica el Código de Planificación Financiera y Finanzas Públicas (COPLAFIP), dice:

“Art 124.- Sostenibilidad fiscal, regla fiscal y límite de endeudamiento.- La programación fiscal contemplará las siguientes reglas:

1. Reglas de sostenibilidad de largo plazo. -

a) No se permitirá aprobar un Presupuesto General del Estado en el cual el resultado primario arroje un déficit. …..”

La norma propuesta se trata de justificar bajo la premisa de que hay que tener cuentas equilibradas en el sector público para evitar que crezca la deuda. No obstante, es una regla sumamente estricta, y por ende, sumamente difícil de implementar en la práctica (ejecución). Siendo que, una norma que no se cumple en la ejecución presupuestaria no genera confianza alguna, por lo que sería un sinsentido su incorporación en la legislación, al generar mayor incertidumbre cuando la misma no pueda ser implementada y los agentes económicos exijan su cumplimiento. De hecho, el mismo COPLAFIP establece que los gastos en la ejecución del presupuesto pueden diferir hasta en un 15% del presupuesto inicial. 

En el supuesto de un cumplimiento a rajatabla de la norma de prohibir el déficit primario, es decir, que el presupuesto coincida con la ejecución, la misma, llevaría a que en el PGE los ingresos siempre deberían de superar a los egresos, sin tomar en cuenta los intereses de la deuda pública. Es decir, el gobierno únicamente podría adquirir deuda por el equivalente al pago de los intereses de la deuda pública, por lo que, sin tomar en cuenta los ingresos petroleros se está limitando el endeudamiento para gasto no permanente (inversión pública) a menos del 2.3% del PIB anual.

Cabe recordar que en los últimos años la inversión pública llegó a representar hasta el 15.4% del PIB (año 2013), por supuesto, financiada en gran parte por déficits fiscales que llegaron hasta el 7.4% del PIB (año 2016) cuando el precio del petróleo cayó hasta 20 dólares y la fuente de financiamiento para la inversión en: hidroeléctricas, carreteras, hospitales, escuelas, etc. fue mayoritariamente el endeudamiento público (Ver Gráfico 1. Inversión Pública y Resultado Fiscal). La deuda pública no es buena ni mala per se, depende en qué se use, siendo que en el Ecuador está vigente la Regla Fiscal de Oro, que obliga a que todo endeudamiento público se destine únicamente a gasto no permanente, es decir inversión. 

Gráfico 1. Inversión Pública y Resultado Fiscal: Fuente BCE.

Una regla macroeconómica que imponga la obligatoriedad de siempre tener superávit primario, o el equivalente a prohibir el déficit primario, llevaría a que cuando el precio del petróleo caiga no se pueda financiar al gasto no permanente (inversión) vía nueva deuda (déficit primario), imagínese el gráfico 1 sin la parte roja de la barra y con la linea verde por encima del cero. Con lo cual, un gobierno que quiera realizar obra pública como elemento dinamizador de la economía tendría que incrementar los impuestos o reducir gastos permanentes como lo son el número y/o los salarios de funcionarios públicos, siendo que así no se estaría inyectando nueva liquidez a la economía y por ende se haría imposible la aplicación de una política fiscal anticíclica. De hecho, esta regla fiscal llevaría a que la política fiscal se torne procíclica porque ante una caída del precio del petróleo el gobierno deberá de ajustar su gasto y recortar en inversión pública para cumplir con la regla de siempre tener superávit primario. 

En conclusión la mal llamada #LeyFomentoProductivo se constituye en el retorno del dogma neoliberal en materia macroeconómica en la cual solo el sector privado debe de invertir disminuyendo el rol de la inversión pública. Su implementación conllevaría a que la economía obtenga un peor desempeño en términos de crecimiento económico en el mediano y largo plazo al: 1) prohibir el endeudamiento interno para el financiamiento del desarrollo público; y 2) impedir la aplicación de una política fiscal anticíclica en la cual la inversión pública sirva como herramienta de política pública para superar posibles shocks externos, como lo sería una caída del precio del petróleo o una apreciación de dólar.

Anexo 1. Fuente FMI